Vems hav, vems vilja? Havsplanering och deltagande i Kvarkenområdet

Kenneth Nordberg, Örjan Pettersson

Research output: Book/ReportCommissioned reportProfessional

Abstract

Havsplaneringär en relativt ny process och de aktuella länderna Finland och Sverige genomföri skrivande stund sina första havsplaneringsprocesser. Temat för den härrapporten är samverkan mellan intressenter och deltagande i havsplanering.Havsplanering omfattar konfliktmönster mellan sociala, kulturella, ekonomiskaoch biologiska intressen, där inte minst samspelet mellan förvaltningsnivåer ärintressant att studera. När modeller för samverkan inom havsplaneringkonstrueras är det viktigt att reflektera över de demokratiska principer somgenomsyrar de nordiska samhällena. Centrala frågeställningar här är varfördirekt deltagande har utvecklats, vem är intressent i olika frågor, och hurdeltagandets problematik kan adresseras.

Samhällsstyrningoch samhällsplanering har under de senaste årtiondena förändrats på så sätt attden i stor utsträckning hierarkiska och rätt slutna förvaltningsmodellen haröppnats upp för att intressenter ska kunna ha direkt inflytande. En ledande idébakom den här förändringen är att intressenten, det vill säga den som direktberörs av en fråga, har större legitimitet och behov av att också utövainflytande. Genom att tillåta direkt inflytande från intressenter fårförvaltningen information om lokala förhållanden, samtidigt som beslutenslegitimitet ökar lokalt och de lokala intressenterna får en bättre helhetsbildoch lär sig om andra aktörers perspektiv. I havsplaneringen fårmiljöförvaltning av nödvändighet en central position, och också på detta områdehar samverkan kommit att spela en allt större roll. Det är möjligt att skönjaett socioekologiskt paradigm, vilket innebär att en god miljöförvaltning – ochi förlängningen hållbar utveckling – inte nås genom att se sociala ochekologiska perspektiv som separata, utan genom att uppfatta dem som en gemensamhelhet. Den här utvecklingen manifesteras till exempel genom att begreppetEkosystemtjänster fått en erkänd position i den europeiska miljöförvaltningen.Implementeringen av konceptet visar dock tecken på att de sociala ochkulturella aspekterna är svåra att beakta på ett fullvärdigt sätt, vilket ocksåär indikativt för hur förvaltningen överlag lyckas hantera samspelet mellansociala, ekonomiska och ekologiska faktorer. En viktig aspekt i det här sammanhangetär svårigheten att integrera de starkt kvantitativa datamodellerna med desociala och kulturella aspekterna som i stor utsträckning kräver ett merkvalitativt angreppssätt. Samma tendens är synlig också i havsplaneringen istort.

Denhavsplaneringsmodell som lanserats av EU, och som utgör grunden för den svenskaoch finska havsplaneringen, anammar den ekosystembaserade ansatsen, där de såkallade Malawi-principerna har en central position. Den ekosystembaseradeansatsen förutsätter att planläggningen ska beakta stora helheter, helaekosystem, det vill säga att indikatorer söks på hela ekosystemets välmåendesnarare än att man undersöker enskilda komponenters välmående. Utgångspunktenär således att det kollektiva trycket på ekosystemet ska hållas på en hållbarnivå, med målsättningen att uppnå god miljöstatus på de indikatorer som mäts.På så sätt ses ekosystembaserad förvaltning som ett mer effektivt verktyg föratt förvalta all marin resursanvändning, samtidigt som hela det marinaekosystemet skyddas genom en gemensam fysisk plan. Malawiprincipernaförutsätter samtidigt att kulturella och ekologiska faktorer beaktas likvärdigt.Verktyg som ekosystemtjänst- och miljökonsekvensbedömningar används för attidentifiera och behandla biofysiska och sociala effekter av plan- ochåtgärdsförslagen före beslut tas.

Denmodell som implementerats för havsplanering har dock fått utstå allt starkarekritik i den vetenskapliga litteraturen just för att den inte fullt ut lyckasmed att hantera samspelet mellan de biologiska datamodellerna och de kulturellaoch sociala faktorerna. Havsplaneringen kritiseras också för att den ipraktiken blivit synonym med att genomföra en Blå tillväxt-agenda. Blå tillväxtär EU:s modell för att skapa ekologiskt hållbar tillväxt i havsområdet.Forskningen kritiserar dock sättet på vilket Blå tillväxt har fått utrymme ihavsplaneringen, dels för att den i praktiken begränsar perspektivet, genom atttill exempel exkludera faktorer som kustsamhällens fattigdom och miljörättvisa,dels för att den gjort att havsplaneringsprocesser ofta driver enskilda starkaaktörers intressen. De ekonomiska intressena och miljösträvan integreras intetillräckligt.

Denekosystembaserade ansatsen möter likaså stark kritik. Modellen tillåter ipraktiken forskare att sätta ramar för problemen så att till exempel källornatill eutrofiering inte ryms med i problemdefinitionen, vilket gör att vad somhänder på land i negligeras. Den ekosystembaserade ansatsen gör på det härsättet att fokus ligger på förutbestämda näringsvärdesnivåer, medan tillexempel frågan vad som är god miljöstatus aldrig adresseras.Problemdefinitionen begränsar också möjligheterna att se problemet somsamhälleligt, det vill säga att till exempel höga näringsvärden enbart ansespåverka ekosystemets funktion och inte de människor som påverkas av tillexempel algblomning. När praktiska lösningar diskuteras måste sociala aspektertas med och svara på frågor som vad utsläppen har för samhällelig betydelse ochvarför de överhuvudtaget existerar. Planerna borde vara mer flexibla ochhantera problemen både på generell och mer specifik nivå.  Om planen vore mer flexibel och beaktadeockså samhälleliga företeelser kunde lokala innovativa lösningar för att få nerutsläpp främjas. Ett hinder för ett sådant förfarande är att statensinstitutioner sällan tillåter regionala planer att ändra på de nationellamålsättningarna. Likaså brister möjligheterna till vertikal kommunikation upptill den europeiska nivån.

Havsplaneringenriskerar bli en ”datakult”, det vill säga att erhållen statistisk data blirhelt styrande medan en förståelse för siffrornas betydelse för den lokalanaturen och samhället aldrig uppnås. Risken ligger också i det att det blir delättillgängliga siffrorna som styr, med andra ord att de aspekter som det finnsdata om beaktas medan andra förblir osynliga. Data blir på så sätt ettkraftfullt politiskt verktyg, där svaga intressenter hamnar i skymundan.Deltagandeprocesser i havsplanering blir följaktligen starkt präglade avkonsensus- och rationalitetstänkande, vilket gör att frågornas politiska naturinte kommer till ytan. En viktig uppgift för planeringsprocesser är att varaarenor för konfliktlösning, så att implementeringsfasen sedan kan genomföras såsmidigt som möjligt. Den ekosystembaserade havsplaneringen, som den implementeratshittills, tycks endast i mycket begränsad utsträckning adressera konflikter.

Norgehar varit ett av de första länderna i världen att införa en ekosystembaseradhavsplanering och används därför som fallstudie i rapporten. De norskaerfarenheterna visar att den ekosystembaserade ansatsen till havsplanering ärmycket komplex att genomföra. De norska erfarenheterna lyfter fram behovet av synlighetför planprocessen, i syfte att ge intressenter möjlighet att påverka, för attkonflikter ska kunna adresseras och för att ge planerna legitimitet. Ettförslag har framförts i Norge att inrätta en neutral nationell institution,frikopplad både från miljöskyddsorganisationer och från brukarorganisationer,för handhavandet av havsplaneringen. Det norska exemplet visar också på riskenatt större förvaltningshelheter inte nödvändigtvis leder till bättrebedömningar ur hållbarhetssynpunkt, utan de verkar snarare leda till störreexploatering. Den lokala planeringen i Norge visar samtidigt problematiken medsmå planområden, som erbjuder möjligheter för god lokal förankring, men som påsamma gång gör att närliggande verksamheter och omständigheter ignoreras. Desmå lokala förvaltningsorganisationerna bemästrar svårligen den komplexitet somplanering av kustområden ställer dem inför. Det verkar följaktligen finnas ettbehov av att se på stora och små områden samtidigt, vilket tycks förutsätta enkontinuerlig tvåvägskommunikation mellan nivåerna.

Havsplaneringeni Sverige och Finland verkar inte bli centrala arenor för att adresserahavsmiljöns tillstånd, eftersom havsmiljön i Östersjön i större utsträckning påverkasav verksamheter på land. Den uppgift havsplanerna istället kommer att ha är attkontrollera bruket av havsområdena, identifiera konflikter och försöka främjasynergier. Det finns liksom i Norge säkerligen orsak att på ett merstandardiserat sätt få kontroll över verksamheter på havsområdet, kanskeframförallt med tanke på framtida användning av nya tekniker, samt även för attinitiera innovativ samverkan mellan olika aktörer. Samtliga studerade ländersplanprogram, men kanske framförallt det finska, visar på de risker somhavsplaneringsforskningen allmänt pekat på, att havsplanerna i stor utsträckningkommit att användas antingen för att reservera områden för starkanäringslivsintressen, eller för att stänga människor ute. Grundtanken i begreppsom Blå tillväxt, ekosystembaserad förvaltning och ekosystemtjänster går på såsätt förlorad, nämligen att en socioekologisk samverkan ska bli vägvisare tillen mer effektiv, innovativ och hållbar användning av naturresurser. Eftersommänniskan inte kan leva utan mat och energi bör användningen av havsresurserinte enbart handla om dess placering eller dess vara eller inte vara, utanbruket i sig måste bli mer innovativt och effektivt.

Inomprojektet SeaGIS 2.0 har ett antal workshopar på temana Blå tillväxt ochdigitalt deltagande genomförts. Workshoparna har samlat en bred skara avintressenter, från företagare till miljöförvaltare, föreningar ochlokalbefolkning. Workshoparna visar att de havsrelaterade intressena inte verkari isolering från varandra, utan varje gruppdiskussion har präglats av attdiskussionerna spillde över på andra gruppers tematik. Det här är ett exempelpå den komplexitet som en holistisk ansats till havsplanering ger upphov till,vilken kräver att motstående intressen och verklighetsuppfattningarsammanjämkas. Ett annat särdrag som har utmärkt fallstudierna är det storabehovet av samordning mellan olika typer av intressen. Olika typer avverksamhet understöder varandra, till exempel infrastruktur och turism, medanintressen ofta sammanfaller också geografiskt. Det finns således en efterfråganpå en arena för kommunikation när det gäller havet.

Varjetyp av intresse, från stora energibolag till mindre sportfiskeföreningar, harockså olika förutsättningar att delta. Därför behöver deltagandeprocessenanpassas enligt de olika intressenternas karaktär och behov. Företagare svararknappast på en skriftlig inbjudan. Mindre föreningar saknar ofta resurser attdelta i möten på annan ort. Stora organisationer har samtidigt både tid ochmöjlighet att delta och också resurser att förstå på vilket sätt de kan få såstort inflytande som möjligt på processen. Fysiska möten är något som verkarbehövas för att planläggningsprocessen faktiskt ska kunna fungerakonfliktförebyggande.

SeaGIS-projektetsdigitala karttjänst har presenterats på de workshops som arrangerats och däruppskattats som ett bra hjälpmedel för kommunikation i havsrelaterade frågor.En särskild workshop arrangerades för att testa karttjänstens funktion somkommunikationsmedel i en planeringsprocess. På workshopen genomfördes bådegruppdiskussioner och en övning där deltagarna fick sätta in information ochintressepunkter i karttjänsten. Workshopen visar med all tydlighet attgruppdiskussioner och digitala karttjänster är så pass olika deltagandeformer,att den information som tas fram också skiljer sig åt mellan dem. Det digitaladeltagandet tar fram mer detaljerad information, utprickad geografiskt på enkarta. Genom en digital karta kan transparensen öka för helaplaneringsprocessen, och processen kan framskrida på flera förvaltningsnivåersamtidigt. Hur den här informationen sedan används har förstås avgörandebetydelse: kan kartor av sociala värden hjälpa till att överbrygga deskiljelinjer som finns mellan till exempel ekologisk och social kunskap? Åandra sidan visade gruppdiskussionerna tydligare på orsakssamband. Den sociala kontrolleni gruppdiskussioner verkar dock likrikta diskussionerna, vilket kan förklaravarför det digitala deltagandet ger mer mångfacetterad information. Samtidigtfinns det baksidor med det digitala deltagandet, till exempel att det ställshöga krav på utformningen av de digitala verktygen och deras användarvänlighet,samt att sådana verktyg lätt kan ge negativ inställning till förändringar ettoförtjänt stort utrymme. Den digitala tekniken inrymmer dock en betydandepotential till att öka offentliga planeringsprocessers transparens ochlegitimitet, för att förebygga konflikter och för att ge bättre, mer lokaltförankrade beslut. Ett exempel är digitala karttjänster, eller än meravancerade visualiseringar, som inrymmer möjligheter att beskriva komplexa ekologiskasåväl som ekonomiska beroendeförhållanden.

Konceptsom Blå Tillväxt förutsätter att ekonomisk, ekologisk och social kunskap skakommunicera och leda till mer hållbara innovationer i bruket av naturresurser.I dagens havsplaneringsprocesser utreds istället konsekvenser av föreslagnatyper av bruk, istället för att en kommunikation förs om att utveckla bruket såatt det genomförs på ett hållbart sätt. Det tycks råda en klyfta iverklighetsuppfattning som något förenklat kan sägas gå mellan naturskyddsintressenoch naturresurs-brukarintressen. I forskningen på deltagande har begreppet agonism lyfts fram, vilket innebär attfrångå konsensus som målsättning och istället ha uppbyggandet avförtroendeförhållanden som en förutsättning för att kunna gå vidare. Det här äräven en ansats som bör kunna bli framgångsrik i havsplanering, eftersom bristpå tillit ofta identifieras som ett avgörande problem imiljöförvaltningskonflikter. I skenet av de refererade fallstudierna tycks dencentrala problematiken i havsplaneringen vara bristen på kommunikation mellannivåer och flexibilitet i hanteringen, vilket verkar kunna härledas till enbrist på förståelse, det gängse språkbruket och en överbetoning av statistiskdata. Det finns följaktligen en risk för att innovativa lösningar som tas frampå lokal nivå kan vara sådana som inte kunnat förutses på högre nivåer, ettförhållande som i praktiken kan förhindra deras implementering. Samtidigtriskerar ett för stort maktutrymme för de lokala eller regionala planprocessernaleda till en situation där lokalbefolkningen agerar för sitt eget bästa utanatt tänka på följder för till exempel den globala biologiska mångfalden. Detsom behövs är följaktligen en vertikal kommunikation, där erfarenheter ochidéer som tas fram på den lokala nivån kan ha inflytande på planer på högrenivåer parallellt med att direktiv ges från centralt håll till de lokala ochregionala processerna.

Rapportensammanfattar några konkreta rekommendationer för finsk och svenskhavsplanering:

-         Deltagandeprocesserfår inte förbli sidospår i processen utan få relevans för slutresultatet

-         Socialautredningar bör göras parallellt och med lika stora resurser som de ekologiskaoch ekonomiska utredningarna

-         Socialautredningar behövs för att kunna utforma deltagandeprocessen och eventuelladigitala verktyg, även inkluderande en maktanalys

-         Strategierär mer flexibla än utritade zoner och bör därför ges företräde

-         Förbiseej vanliga invånares demokratiska rätt att ha åsikter om aktiviteter långt utetill havs

-         Planprocessenssynlighet är mycket viktig för dess relevans och för dess legitimitet

-         Digitalavisualiseringar, i form av animeringar eller digitala kartor, har storpotential i deltagandeprocesser

-         Ekosystemtjänstbegreppetska hanteras med försiktighet, eftersom det finns risker för att det snedvriderförhållanden mellan sociala, ekologiska och ekonomiska faktorer

-         Kontinuerligkommunikation mellan konsekvensutredningar och brukare av naturresurser börföras för att nå hållbar utveckling

-         Deltagandebör ske i ett så tidigt skede som möjligt i planeringsprocessen, redan dåplaneringens inramning bestäms, det vill säga då den tidsmässiga och rumsligaskalan bestäms när centrala frågor och problem definieras

Original languageUndefined/Unknown
PublisherSeaGIS 2.0
Publication statusPublished - 2018
MoE publication typeD4 Published development or research report or study

Keywords

  • Governance
  • Participatory democracy
  • Marine Planning
  • E-planning

Cite this