Vems hav, vems vilja?: Havsplanering och deltagande i Kvarkenområdet

D4 Published development or research report or study


Internal Authors/Editors


Publication Details

List of Authors: Kenneth Nordberg, Örjan Pettersson
Publisher: SeaGIS 2.0
Publication year: 2018


Abstract

Havsplanering
är en relativt ny process och de aktuella länderna Finland och Sverige genomför
i skrivande stund sina första havsplaneringsprocesser. Temat för den här
rapporten är samverkan mellan intressenter och deltagande i havsplanering.
Havsplanering omfattar konfliktmönster mellan sociala, kulturella, ekonomiska
och biologiska intressen, där inte minst samspelet mellan förvaltningsnivåer är
intressant att studera. När modeller för samverkan inom havsplanering
konstrueras är det viktigt att reflektera över de demokratiska principer som
genomsyrar de nordiska samhällena. Centrala frågeställningar här är varför
direkt deltagande har utvecklats, vem är intressent i olika frågor, och hur
deltagandets problematik kan adresseras.

Samhällsstyrning
och samhällsplanering har under de senaste årtiondena förändrats på så sätt att
den i stor utsträckning hierarkiska och rätt slutna förvaltningsmodellen har
öppnats upp för att intressenter ska kunna ha direkt inflytande. En ledande idé
bakom den här förändringen är att intressenten, det vill säga den som direkt
berörs av en fråga, har större legitimitet och behov av att också utöva
inflytande. Genom att tillåta direkt inflytande från intressenter får
förvaltningen information om lokala förhållanden, samtidigt som beslutens
legitimitet ökar lokalt och de lokala intressenterna får en bättre helhetsbild
och lär sig om andra aktörers perspektiv. I havsplaneringen får
miljöförvaltning av nödvändighet en central position, och också på detta område
har samverkan kommit att spela en allt större roll. Det är möjligt att skönja
ett socioekologiskt paradigm, vilket innebär att en god miljöförvaltning – och
i förlängningen hållbar utveckling – inte nås genom att se sociala och
ekologiska perspektiv som separata, utan genom att uppfatta dem som en gemensam
helhet. Den här utvecklingen manifesteras till exempel genom att begreppet
Ekosystemtjänster fått en erkänd position i den europeiska miljöförvaltningen.
Implementeringen av konceptet visar dock tecken på att de sociala och
kulturella aspekterna är svåra att beakta på ett fullvärdigt sätt, vilket också
är indikativt för hur förvaltningen överlag lyckas hantera samspelet mellan
sociala, ekonomiska och ekologiska faktorer. En viktig aspekt i det här sammanhanget
är svårigheten att integrera de starkt kvantitativa datamodellerna med de
sociala och kulturella aspekterna som i stor utsträckning kräver ett mer
kvalitativt angreppssätt. Samma tendens är synlig också i havsplaneringen i
stort.

Den
havsplaneringsmodell som lanserats av EU, och som utgör grunden för den svenska
och finska havsplaneringen, anammar den ekosystembaserade ansatsen, där de så
kallade Malawi-principerna har en central position. Den ekosystembaserade
ansatsen förutsätter att planläggningen ska beakta stora helheter, hela
ekosystem, det vill säga att indikatorer söks på hela ekosystemets välmående
snarare än att man undersöker enskilda komponenters välmående. Utgångspunkten
är således att det kollektiva trycket på ekosystemet ska hållas på en hållbar
nivå, med målsättningen att uppnå god miljöstatus på de indikatorer som mäts.
På så sätt ses ekosystembaserad förvaltning som ett mer effektivt verktyg för
att förvalta all marin resursanvändning, samtidigt som hela det marina
ekosystemet skyddas genom en gemensam fysisk plan. Malawiprinciperna
förutsätter samtidigt att kulturella och ekologiska faktorer beaktas likvärdigt.
Verktyg som ekosystemtjänst- och miljökonsekvensbedömningar används för att
identifiera och behandla biofysiska och sociala effekter av plan- och
åtgärdsförslagen före beslut tas.

Den
modell som implementerats för havsplanering har dock fått utstå allt starkare
kritik i den vetenskapliga litteraturen just för att den inte fullt ut lyckas
med att hantera samspelet mellan de biologiska datamodellerna och de kulturella
och sociala faktorerna. Havsplaneringen kritiseras också för att den i
praktiken blivit synonym med att genomföra en Blå tillväxt-agenda. Blå tillväxt
är EU:s modell för att skapa ekologiskt hållbar tillväxt i havsområdet.
Forskningen kritiserar dock sättet på vilket Blå tillväxt har fått utrymme i
havsplaneringen, dels för att den i praktiken begränsar perspektivet, genom att
till exempel exkludera faktorer som kustsamhällens fattigdom och miljörättvisa,
dels för att den gjort att havsplaneringsprocesser ofta driver enskilda starka
aktörers intressen. De ekonomiska intressena och miljösträvan integreras inte
tillräckligt.

Den
ekosystembaserade ansatsen möter likaså stark kritik. Modellen tillåter i
praktiken forskare att sätta ramar för problemen så att till exempel källorna
till eutrofiering inte ryms med i problemdefinitionen, vilket gör att vad som
händer på land i negligeras. Den ekosystembaserade ansatsen gör på det här
sättet att fokus ligger på förutbestämda näringsvärdesnivåer, medan till
exempel frågan vad som är god miljöstatus aldrig adresseras.
Problemdefinitionen begränsar också möjligheterna att se problemet som
samhälleligt, det vill säga att till exempel höga näringsvärden enbart anses
påverka ekosystemets funktion och inte de människor som påverkas av till
exempel algblomning. När praktiska lösningar diskuteras måste sociala aspekter
tas med och svara på frågor som vad utsläppen har för samhällelig betydelse och
varför de överhuvudtaget existerar. Planerna borde vara mer flexibla och
hantera problemen både på generell och mer specifik nivå. Om planen vore mer flexibel och beaktade
också samhälleliga företeelser kunde lokala innovativa lösningar för att få ner
utsläpp främjas. Ett hinder för ett sådant förfarande är att statens
institutioner sällan tillåter regionala planer att ändra på de nationella
målsättningarna. Likaså brister möjligheterna till vertikal kommunikation upp
till den europeiska nivån.

Havsplaneringen
riskerar bli en ”datakult”, det vill säga att erhållen statistisk data blir
helt styrande medan en förståelse för siffrornas betydelse för den lokala
naturen och samhället aldrig uppnås. Risken ligger också i det att det blir de
lättillgängliga siffrorna som styr, med andra ord att de aspekter som det finns
data om beaktas medan andra förblir osynliga. Data blir på så sätt ett
kraftfullt politiskt verktyg, där svaga intressenter hamnar i skymundan.
Deltagandeprocesser i havsplanering blir följaktligen starkt präglade av
konsensus- och rationalitetstänkande, vilket gör att frågornas politiska natur
inte kommer till ytan. En viktig uppgift för planeringsprocesser är att vara
arenor för konfliktlösning, så att implementeringsfasen sedan kan genomföras så
smidigt som möjligt. Den ekosystembaserade havsplaneringen, som den implementerats
hittills, tycks endast i mycket begränsad utsträckning adressera konflikter.

Norge
har varit ett av de första länderna i världen att införa en ekosystembaserad
havsplanering och används därför som fallstudie i rapporten. De norska
erfarenheterna visar att den ekosystembaserade ansatsen till havsplanering är
mycket komplex att genomföra. De norska erfarenheterna lyfter fram behovet av synlighet
för planprocessen, i syfte att ge intressenter möjlighet att påverka, för att
konflikter ska kunna adresseras och för att ge planerna legitimitet. Ett
förslag har framförts i Norge att inrätta en neutral nationell institution,
frikopplad både från miljöskyddsorganisationer och från brukarorganisationer,
för handhavandet av havsplaneringen. Det norska exemplet visar också på risken
att större förvaltningshelheter inte nödvändigtvis leder till bättre
bedömningar ur hållbarhetssynpunkt, utan de verkar snarare leda till större
exploatering. Den lokala planeringen i Norge visar samtidigt problematiken med
små planområden, som erbjuder möjligheter för god lokal förankring, men som på
samma gång gör att närliggande verksamheter och omständigheter ignoreras. De
små lokala förvaltningsorganisationerna bemästrar svårligen den komplexitet som
planering av kustområden ställer dem inför. Det verkar följaktligen finnas ett
behov av att se på stora och små områden samtidigt, vilket tycks förutsätta en
kontinuerlig tvåvägskommunikation mellan nivåerna.

Havsplaneringen
i Sverige och Finland verkar inte bli centrala arenor för att adressera
havsmiljöns tillstånd, eftersom havsmiljön i Östersjön i större utsträckning påverkas
av verksamheter på land. Den uppgift havsplanerna istället kommer att ha är att
kontrollera bruket av havsområdena, identifiera konflikter och försöka främja
synergier. Det finns liksom i Norge säkerligen orsak att på ett mer
standardiserat sätt få kontroll över verksamheter på havsområdet, kanske
framförallt med tanke på framtida användning av nya tekniker, samt även för att
initiera innovativ samverkan mellan olika aktörer. Samtliga studerade länders
planprogram, men kanske framförallt det finska, visar på de risker som
havsplaneringsforskningen allmänt pekat på, att havsplanerna i stor utsträckning
kommit att användas antingen för att reservera områden för starka
näringslivsintressen, eller för att stänga människor ute. Grundtanken i begrepp
som Blå tillväxt, ekosystembaserad förvaltning och ekosystemtjänster går på så
sätt förlorad, nämligen att en socioekologisk samverkan ska bli vägvisare till
en mer effektiv, innovativ och hållbar användning av naturresurser. Eftersom
människan inte kan leva utan mat och energi bör användningen av havsresurser
inte enbart handla om dess placering eller dess vara eller inte vara, utan
bruket i sig måste bli mer innovativt och effektivt.

Inom
projektet SeaGIS 2.0 har ett antal workshopar på temana Blå tillväxt och
digitalt deltagande genomförts. Workshoparna har samlat en bred skara av
intressenter, från företagare till miljöförvaltare, föreningar och
lokalbefolkning. Workshoparna visar att de havsrelaterade intressena inte verkar
i isolering från varandra, utan varje gruppdiskussion har präglats av att
diskussionerna spillde över på andra gruppers tematik. Det här är ett exempel
på den komplexitet som en holistisk ansats till havsplanering ger upphov till,
vilken kräver att motstående intressen och verklighetsuppfattningar
sammanjämkas. Ett annat särdrag som har utmärkt fallstudierna är det stora
behovet av samordning mellan olika typer av intressen. Olika typer av
verksamhet understöder varandra, till exempel infrastruktur och turism, medan
intressen ofta sammanfaller också geografiskt. Det finns således en efterfrågan
på en arena för kommunikation när det gäller havet.

Varje
typ av intresse, från stora energibolag till mindre sportfiskeföreningar, har
också olika förutsättningar att delta. Därför behöver deltagandeprocessen
anpassas enligt de olika intressenternas karaktär och behov. Företagare svarar
knappast på en skriftlig inbjudan. Mindre föreningar saknar ofta resurser att
delta i möten på annan ort. Stora organisationer har samtidigt både tid och
möjlighet att delta och också resurser att förstå på vilket sätt de kan få så
stort inflytande som möjligt på processen. Fysiska möten är något som verkar
behövas för att planläggningsprocessen faktiskt ska kunna fungera
konfliktförebyggande.

SeaGIS-projektets
digitala karttjänst har presenterats på de workshops som arrangerats och där
uppskattats som ett bra hjälpmedel för kommunikation i havsrelaterade frågor.
En särskild workshop arrangerades för att testa karttjänstens funktion som
kommunikationsmedel i en planeringsprocess. På workshopen genomfördes både
gruppdiskussioner och en övning där deltagarna fick sätta in information och
intressepunkter i karttjänsten. Workshopen visar med all tydlighet att
gruppdiskussioner och digitala karttjänster är så pass olika deltagandeformer,
att den information som tas fram också skiljer sig åt mellan dem. Det digitala
deltagandet tar fram mer detaljerad information, utprickad geografiskt på en
karta. Genom en digital karta kan transparensen öka för hela
planeringsprocessen, och processen kan framskrida på flera förvaltningsnivåer
samtidigt. Hur den här informationen sedan används har förstås avgörande
betydelse: kan kartor av sociala värden hjälpa till att överbrygga de
skiljelinjer som finns mellan till exempel ekologisk och social kunskap? Å
andra sidan visade gruppdiskussionerna tydligare på orsakssamband. Den sociala kontrollen
i gruppdiskussioner verkar dock likrikta diskussionerna, vilket kan förklara
varför det digitala deltagandet ger mer mångfacetterad information. Samtidigt
finns det baksidor med det digitala deltagandet, till exempel att det ställs
höga krav på utformningen av de digitala verktygen och deras användarvänlighet,
samt att sådana verktyg lätt kan ge negativ inställning till förändringar ett
oförtjänt stort utrymme. Den digitala tekniken inrymmer dock en betydande
potential till att öka offentliga planeringsprocessers transparens och
legitimitet, för att förebygga konflikter och för att ge bättre, mer lokalt
förankrade beslut. Ett exempel är digitala karttjänster, eller än mer
avancerade visualiseringar, som inrymmer möjligheter att beskriva komplexa ekologiska
såväl som ekonomiska beroendeförhållanden.

Koncept
som Blå Tillväxt förutsätter att ekonomisk, ekologisk och social kunskap ska
kommunicera och leda till mer hållbara innovationer i bruket av naturresurser.
I dagens havsplaneringsprocesser utreds istället konsekvenser av föreslagna
typer av bruk, istället för att en kommunikation förs om att utveckla bruket så
att det genomförs på ett hållbart sätt. Det tycks råda en klyfta i
verklighetsuppfattning som något förenklat kan sägas gå mellan naturskyddsintressen
och naturresurs-brukarintressen. I forskningen på deltagande har begreppet agonism lyfts fram, vilket innebär att
frångå konsensus som målsättning och istället ha uppbyggandet av
förtroendeförhållanden som en förutsättning för att kunna gå vidare. Det här är
även en ansats som bör kunna bli framgångsrik i havsplanering, eftersom brist
på tillit ofta identifieras som ett avgörande problem i
miljöförvaltningskonflikter. I skenet av de refererade fallstudierna tycks den
centrala problematiken i havsplaneringen vara bristen på kommunikation mellan
nivåer och flexibilitet i hanteringen, vilket verkar kunna härledas till en
brist på förståelse, det gängse språkbruket och en överbetoning av statistisk
data. Det finns följaktligen en risk för att innovativa lösningar som tas fram
på lokal nivå kan vara sådana som inte kunnat förutses på högre nivåer, ett
förhållande som i praktiken kan förhindra deras implementering. Samtidigt
riskerar ett för stort maktutrymme för de lokala eller regionala planprocesserna
leda till en situation där lokalbefolkningen agerar för sitt eget bästa utan
att tänka på följder för till exempel den globala biologiska mångfalden. Det
som behövs är följaktligen en vertikal kommunikation, där erfarenheter och
idéer som tas fram på den lokala nivån kan ha inflytande på planer på högre
nivåer parallellt med att direktiv ges från centralt håll till de lokala och
regionala processerna.

Rapporten
sammanfattar några konkreta rekommendationer för finsk och svensk
havsplanering:

-
Deltagandeprocesser
får inte förbli sidospår i processen utan få relevans för slutresultatet

-
Sociala
utredningar bör göras parallellt och med lika stora resurser som de ekologiska
och ekonomiska utredningarna

-
Sociala
utredningar behövs för att kunna utforma deltagandeprocessen och eventuella
digitala verktyg, även inkluderande en maktanalys

-
Strategier
är mer flexibla än utritade zoner och bör därför ges företräde

-
Förbise
ej vanliga invånares demokratiska rätt att ha åsikter om aktiviteter långt ute
till havs

-
Planprocessens
synlighet är mycket viktig för dess relevans och för dess legitimitet

-
Digitala
visualiseringar, i form av animeringar eller digitala kartor, har stor
potential i deltagandeprocesser

-
Ekosystemtjänstbegreppet
ska hanteras med försiktighet, eftersom det finns risker för att det snedvrider
förhållanden mellan sociala, ekologiska och ekonomiska faktorer

-
Kontinuerlig
kommunikation mellan konsekvensutredningar och brukare av naturresurser bör
föras för att nå hållbar utveckling












































-
Deltagande
bör ske i ett så tidigt skede som möjligt i planeringsprocessen, redan då
planeringens inramning bestäms, det vill säga då den tidsmässiga och rumsliga
skalan bestäms när centrala frågor och problem definieras


Keywords

E-planning, Governance, Marine Planning, Participatory democracy

Last updated on 2019-15-11 at 03:05